miercuri, 3 septembrie 2008

Referat Reforma administratiei publice

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evolutia sistemelor administrative, modelelor de organizare si probleme ale rationalitatii limitate intreaga dezbatere moderna asupra reformei administrative se bazeaza pe termeni noi, deosebit de interesanti precum reinventarea guvernamintului sau noul management public(NMP). Ideea "reinventarii guvernamintului" s-a manifestat atit in Statele Unite cit si in Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler, aparitia unui guvernamint antreprenorial "constituie o evolutie inevitabila:" guvern dupa guvern si sistem public dupa sistem public, reinventarea este singura optiune posibila". Noile abordari in materie de management public sint descrise ca o "modernizare" a organizatiilor publice: "guvernele din tarile cele mai dezvoltate sint pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/ privat" Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui "nou model" in ceea ce priveste sectorul public, un model de "managerialism" care se distinge de administratia birocratica traditionala.

Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la:
- etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele
punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite
- importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor
cresterea concurentei datorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice
- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat
- introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselor

Acest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura axata pe rezultate intr- un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:

- privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate si calitate a serviciilor, inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra alocarii resurselor si furnizarii de servicii sint mult mai apropiate de punctul de "livrare", permitind detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri interesate.
- posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice, in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile
- importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale in interiorul si intre organizatiile sectorului public.
- intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa ghideze evolutia statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, suplu si cu costuri scazute schimbarilor externe si diverselor interese.
Mondializarea principiilor si practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de mondializare mai larg "imputabil" pe plan economic unei evolutii inspre o economie mondiala in care productia este internationalizata iar capitalurile circula libere intre tari; aceasta evolutie a fost in mod esential impulsionata de revolutia informatica ce a contribuit la ridicarea barierelor nationale.

Reformele structurale si institutionale au devenit inevitabile; contextul mondializant in domeniul economic si informational a facilitat un schimb international de de idei si optiuni politice, astfel ca acum " guvernele pot sa foloseasca experienta altor tari pentru a defini propriile raspunsuri politice"(OCDE, 1996).

Aceasta convergenta poate lua doua forme:

1. guvernele nationale incearca sa se adapteze practicilor internationale pentru a ramine "in cursa"
2. guvernele nationale incearca sa preia cele mai bune practici ale omologilor internationali

Este totusi necesar sa constientizam faptul ca exista grade diferite de convergenta internationala; nu exista surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este intotdeauna aceeasi; practica administrativa poate face obiectul unor imbunatatiri mutuale, dar necesitatea si modalitatile de schimbare tin de contexte si consideratii pluraliste, influentate de factori politici si birocratici nationali si de alte nevoi in materie de guvernare.

La nivelul democratiilor dezvoltate domeniile in care se iau cel mai des masuri sint(vezi grila de analiza a centrelor reformei in sectorul public in tarile OECD, 1993):
- reforme financiare si de management
- descentralizare
- delegare si deconcentrare

Diferente de abordare a reformei au aparut, spre exemplu, intre tarile nordice si Marea Britanie/ Statele Unite; in acestea din urma reforma sectorului public a fost considerata din perspectiva unei logici a privatizarii, care primise deja o "aprobare" politica in anii '80, in special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan si Teacher. In tarile nordice privatizarea a provocat reactii puternice chiar daca termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare intre sectorul public/ privat. De aici a rezultat o diferenta intre discursul politic si ideologic utilizat de catre guvernul britanic/ american si reformele nordice exprimate in mod esential intr- un limbaj apolitic, mergind pe ideea "modernizarii".

In Marea Britanie reforma administrativa a constat mai ales intr- un proces mergind dinspre virf spre baza, un proces dirijat de catre centru("un mijloc politic pentru primul ministru"). In SUA, de multe ori reforma administrativa a fost legata de concurenta politica intre Congres si Presedinte.

Putem considera ca este aproape imposibil de definit "the best way" in ceea ce priveste reformarea sectorului public: nu exista modele unice de reforma, nu exista solutii predeterminate"(OECD, 1995b). ; variatiile de abordare in materie de reforma sint de inteles data fiind diversitatea datelor istorice, institutionale, politice, ca si diferentele la nivel de politici si economii nationale.

Diferentele intre tari constau in intensitate si in luarea de initiativa in reformele particulare. Exista citeva divergente importante si in ceea ce priveste obiectivele reformei; anumite tari au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performantei sectorului public si intarirea rolului sau.

Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate in circumstante politice diferite, pe baza unor ratiuni diferite si cu impact diferit. Aceasta posibilitate are precedente in istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public in Anglia si Prusia secolului XIX a aratat ca, pe cind sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc in curs de aparitie in interiorul elitei administrative, in Anglia s- a avut in vedere contrariul: birocratia publica a fost perceputa ca fiind un domeniu rezervat aristocratiei(asa nunita Oxbridge). Se gasesc exemple actuale si in ceea ce priveste politicile de privatizare.

In studiul referitor la diferite exemple de privatizare industriala in citeva tari ale Europei Occidentale, Vickers si Wright au identificat o gama diversificata de motive si ambitii ale persoanelor insarcinate cu privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizarii, diferite structuri politice si institutionale servind ca si context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum si instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietatii catre investitorii privati. Liou a constatat ca in cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a facut pe criterii politice si nu datorita situatiei economice propriu zise.

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelasi obiectiv. Spre exemplu in China reforma sectorului public vizeaza ameliorarea eficacitatii si "rentabilitatii" administratiei guvernamentale prin edificarea unei birocratii legale si rationale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus in discutie prin reformele occidentale vizind noul management public dintr-o perspectiva post birocratica.

In economiile in tranzitie din Europa Centrala si de Est reformele administrative au fost esential definite ca un proces vizind mai degraba finalizarea unei situatii anterioare decit atingerea unei situatii dorite. Pe cind eforturile de privatizare din tarile occidentale au vizat in general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile in domeniu din Europa de Est vizeaza in mod esential elaborarea unui sistem de piata inexistent inainte.

Nu putem considera ca exista probe suficiente pentru a sustine teza unei convergente administrative pe plan international; este ,deci , mult mai interesant de explorat in ce mod diferite guverne si birocratiile lor fac fata provocarii managementului public in circumstantele sociopolitice specifice si cum se procedeaza la reforma sectorului public in fata unor cerinte crescute de testare a unor noi metode si structuri organizationale decit considerarea in bloc a tuturor eforturilor nationale, in cadrul unui model mondial care nu semnaleaza decit similitudini superficiale, mascind disparitati esentiale.

De multe ori se spune ca reforma sectorului public, in cadrul mai larg al noului management public, este acompaniata de o schimbare fundamentala a valorilor. Rentabilitatea costurilor, eficacitatea si raportul calitate-pret reprezinta valori esentiale si criterii de masura ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniaza in mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizarii si comercializarii si de transformare a culturii functionarilor, lucru ce semnifica un nou regim de motivare, noi conditii de munca, recompense si sanctiuni.

Valorile esentiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate ; atit aparatorii cit si scepticii reformei au un punct comun: uzeaza de argumentele lor in cadrul unui discurs asupra eficacitatii, primii aparind reforma ca fiind singurul mod de a creste eficacitatea in timp ce cei din urma sint ingrijorati de faptul ca reforma ar creste eficacitatea in detrimentul altor valori( cum ar fi echitatea) si consideratii. Nici una din cele doua parti nu a contestat faptul ca reforma sectorului public vizeaza eficacitatea si ca ea poate fi ameliorata. Se poate considera, intr-un sens, ca aceasta noua conceptie a reformei constituie o negatie a modelului traditional de administratie publica caracterizata prin dubla dihotomie politica/ administratie si printr-o organizare birocratica sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativa in masura in care denota initierea unui model "postbirocratic".

Regimul birocratic de tip traditional pe care reforma sectorului public de tipul noului management public il vizeaza in vederea schimbarii nu este un regim "ineficace". Din contra, modelul birocratic weberian implica importanta capitala a eficacitatii si rationalitatii; Weber a afirmat ca tipul pur birocratic de organizare administrativa era capabil sa atinga cel mai inalt grad de eficacitate si ca este in acest sens cel mai rational mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiintelor umane.

Istoric, modelul traditional de administratie publica a fost rezultatul unui amalgam de elemente institutionale provenind din diferite contexte in diferite epoci si neavind in mod neaparat acelasi tip de logica instititionala. Preocuparea europeana pentru administratie publica a fost marcata de un trecut imperial, monocratic, centrindu- se semnificativ asupra perfectiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Frantei lui Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militara, urmind aceleasi principii ale centralizarii, disciplinei si solidaritatii unei a€œclase de ofiteria€. Aceste caracteristici clasice ale birocratiilor europene au fost ulterior rationalizate de Weber.

Demersul american de ameliorare a administratiei publice a pornit de la cu totul alta realitate, rivalitatile si conflictele rezultind din sistemul clientelismului politic( considerat a paraliza administratia publica). Noua administratie publica "progresista" va incerca sa elimine coruptia si incompetenta asociata spoil systemului. Apelul lui Wilson in anii 1880 pentru o separare a administratiei de politica a reprezentat o tentativa de depolitizare a administratiei publice prin intermediul profesionalizarii si vocatiei.

Putem deci considera ca la finalul secolului eficacitatea administratiei publice a fost definita atit din punct de vedere organizational cit si politic, in cadrul problemelor specifice de guvernare care s- au pus in aceasta epoca. In anii '80 contextul administratiei publice s-a schimbat pe baza problemelor puse de intelectualii scolii economice a alegerii publice(public choice), care au caracterizat comportamentul birocratic ca un comportament esential ineficace si axat pe maximizarea bugetului. Cum a remarcat Frederickson, in literatura asupra reinventarii guvernamintului se sustine ca modelul birocratic este cel care pune probleme si ca "teza antibirocratica a reinventarii guvernamintului convine cu siguranta epocii contemporane".

Nu este deci nimic nou in preocuparea preponderenta inspre "eficacitate" a noului management public. Ceea ce a aparut clar de-a lungul timpului au fost opiniile si teoriile ce s- au schimbat perpetuu asupra cauzelor si surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea ce semnifica eficacitatea si cum va fi realizata. Noul management public, ca si tendintele anterioare in materie de reforma administrativa, a facut apel la o serie asemanatoare de valori esentiale.

Ceea ce este cu adevarat nou in reforma contemporana a sectorului public nu sint temele centrale de eficacitate si competenta manageriala ci noile contexte politice si ideologice in interiorul carora aceste teme sint rearticulate( sau reinventate) si care fac ca aceste teme sa figureze in agenda reformelor.

Niciun comentariu: